来源：法学学术前沿
发布日期：2026年05月29日
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员额制改革如何向新向优
——专访全国政协委员、清华大学法学院教授聂鑫
作者：徐艳红（人民政协报记者）。
来源：《人民政协报》（2026年05月28日 第 9 版）
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如果有人问，“助理法官”跟“法官助理”、“助理检察官”跟“检察官助理”有什么区别，估计很多人答不上来。其实，助理法官、助理检察官是全国政协委员、清华大学法学院教授聂鑫对于员额制改革的一个设想。
聂鑫长期关注员额制问题。今年全国两会，他提交了《关于进一步深化员额制改革、缓解人案矛盾的提案》，这是继2024年全国两会他提交《关于设置助理法官、助理检察官岗位，打通员额制改革堵点的提案》后第二次提交员额制改革的提案了。
员额制难以解决案多人少的矛盾
何为司法体制改革中的员额制？
“员额”就是核定的正式办案法官、检察官名额总数（全国统一大致标准：法官、检察官员额不超过中央政法专项编制的39%，省级可微调）。只有入额的法官、检察官，才能独立办案、独立署名司法文书、独立承担司法责任。此举旨在对法官、检察官进行“定编定岗、专业化、精英化选拔”，让优秀的人去办案，让办案的人有地位、有待遇、担责任，以提升办案质量与效率。
法院、检察院人员分成三类，互不混岗：员额法官、检察官可独立办案，属核心业务岗，工资最高；司法辅助人员包括法官助理、检察官助理、书记员，需协助办案，不能独立办案；司法行政人员包括办公室、人事、财务、党建等，不办案。
聂鑫为何如此关注这个问题？
作为全国政协委员，聂鑫在调研中经常会听到关于员额制的各方声音，“不可否认，员额制改革实施以来，人民法院、人民检察院队伍建设和审判、检察运行机制发生了深刻变革。改革提高了法官、检察官的准入门槛，提升了法官、检察官待遇和职业尊荣感，进而提升了办案质效。”
一位基层法官说，改革前，助理审判员由法院院长任命，他们院什么人甚至司机都可以审理案件，但改革后，这种现象已绝迹，职业化、专业化程度大大提高。
员额制改革2017年全面落实，成效显著，但实践中也出现了一些新问题。“其中较为突出的改革瓶颈是，在有限的员额比例下，法官助理、检察官助理的培养和发展路径，以及由此而加剧的人案矛盾问题。”聂鑫说。
“员额制改革之初确定的39%员额比例，是根据2014年以前的案件量测算的。10多年来，全国司法机关受理案件总量大幅增长，但一线司法办案力量的员额比例并未相应提高，许多基层单位长期处于超负荷工作状态。”全国人大代表单晓明今年全国两会也建议，“要适应案件量大幅增长的实际，科学调整员额比例，保障办案质效。”
“案多人少的问题多年来一直存在，近几年，这个问题更加突出。从实践运行看，员额法官、检察官人数未明显增加的情况下，同期案件数量激增、人案矛盾更加突出，一线办案压力在不少地区显著上升。”聂鑫在提案中写道。因为只有员额法官、检察官才有办案权，如此，确实提高了案件审理的专业性，但与此同时，又与案件数量的客观增加不相匹配，人均办案数居高不下，基层法官、检察官苦不堪言。
据了解，河南省某基层法院有在编、不在编工作人员500多人，而员额法官不足50人，院领导占去8人，每位法官年均审结案件600多件，法官们调侃自己“不是在写判决书，就是在写判决书的路上”。
再以北京法院为例，朝阳、海淀、丰台三个区法院的案件量最大，不少法官年均办案量超千件。
其实全国各地情况都差不多。如此多的案件量，单靠员额法官、检察官办案并不现实。据了解，不少基层院的法官助理、检察官助理也承担了大量的办案工作，除了无法以自己名义办案外，这些“助理”与员额法官、检察官的工作内容几乎没有区别。“但员额法官、检察官与法官助理、检察官助理的薪资待遇，尤其是社会地位与职业尊荣感相差非常大，这与他们在审判工作中的实际贡献不相匹配。由于法官、检察官的新陈代谢速度很慢，员额始终处于基本饱和状态。”聂鑫说。
未入额人员的晋升与人才培养断档问题需重视
由于员额法官的比例严格控制，“一个萝卜一个坑”，只有当员额法官调离、辞职、退休才能空出名额，因此，法院、检察院的员额人数很是稳定，很少空缺，助理们入额难度可想而知。
重庆基层法院的一位法官助理告诉聂鑫，“以我们院为例，这次员额遴选，26个硕士法官助理竞争4个员额。如果这次没入额，基本上就看不到希望了，因员额已满。更绝望的是，今年又新招了10多个硕士学历的法官助理，他们的未来又在哪里？”
入额难是当前司法机关工作的焦点、难点。从途径来说，除了本院空出可以少量遴选的名额外，按照目前的制度设计，还有一个通道是，上级法院、检察院的法官助理、检察官助理可以到下级法院、检察院竞争员额。对于这一渠道，聂鑫认为操作性上值得商榷。一方面，下级院本来就有大量法官助理在竞争极其稀缺的员额，上级院助理的到来势必让竞争局面进一步加剧。另一方面，上级院的助理一旦在下级院入额，则必须调入下级院，能否遴选回本院是个未知数；再者，长期异地任职对于法官助理、检察官助理的家庭来说也是个艰难的选择。
聂鑫举例，经历千挑万选考取省高级或最高人民法院的法官助理，入额调入基层法院后，后续须通过逐级遴选才能回到省会或北京的概率有多大？“如果是你，会怎么选择，是不是宁愿不入额？”聂鑫如是问。
与此同时，由于缺乏稳定的职业预期，法院、检察院助理岗位的吸引力在降低，人才流失的同时也难以吸引到最优秀的法律人才加入。时间一长，对于法院、检察院未来的人才储备将带来严重不利影响，会影响队伍建设的可持续性。
前面提到的河南省某基层法院法官的观点跟聂鑫似有所不同，他说，他们院的法官助理们对入额并无太大兴趣，因为员额法官既累责任还重，收入虽高一些，但也没高太多。聂鑫认为，这一现象是一个硬币的两面。从另一角度来看，俗话说，“不想当将军的士兵不是好士兵”，这些法官助理未尝不是在入额无望之下，只能放弃梦想而“躺平”的无奈之举？
探索设置“助理法官”“助理检察官”岗位，构建承上启下的关键环节
聂鑫在今年提案中写道，“员额制在实践中较为突出的一个问题是人才断档。一方面，法官助理、检察官助理队伍稳定性不足，成长路径不够清晰，部分地区出现‘留不住、补不齐’的趋势，影响审判、检察辅助力量供给；另一方面，法官助理、检察官助理与员额法官、检察官之间缺少一个‘见习培养’的环节，导致一些新入额法官、检察官缺乏独立办案的经验与能力。”
针对上级院去下级院入额操作性差、基层案多人少矛盾突出、员额与助理关系微妙等问题，聂鑫2024年就在提案中建议设置“助理法官”“助理检察官”岗位，可赋予他们一定的办案资格，由员额法官、检察官对他们进行业务指导和监督；虽然不属于员额法官、检察官，但助理法官可作为审判员参与审判，助理检察官可以出庭发表公诉意见、参与质证与法庭辩论；达到一定资质、年资的法官助理、检察官助理可直接转为助理法官、助理检察官，不受员额比例限制，由到下级院入额改为到下级院挂职锻炼。
聂鑫的这一方案，在了解员额制改革前法院、检察院工作的人眼里，有点儿类似之前的助理审判员、助理检察员制度。北京某基层法院工作的法官助理王某在看到《中国检察官》公众号转载的聂鑫2024年提案一文后，写了《为聂鑫老师的“助理法官”“助理检察官”观点吼两声》一文，“有人认为聂鑫的方案是在开倒车，这话乍一听有点道理，但是，站在司法改革的大格局之下，在员额限额39%的大前提暂时改不动的情况下，站在解决员额制改革堵点的现实需要面前，聂鑫老师的方案是针对当前员额制改革堵点疏浚成本最低、效果最好的方案！”
2024年7月，最高人民检察院印发了《关于进一步加强人民检察院检察官助理管理工作的意见》，提出“拓展检察官助理发展空间”、设置“高阶段检察官助理”并进行培养训练。这与聂鑫上述提案有异曲同工之处。
关于完善人才流动循环体系方面，聂鑫建议可优化法官、检察官选任机制。他的想法是，在坚持逐级遴选主渠道的同时，适度拓宽上级法院、检察院在本院优秀法官助理、检察官助理中择优选拔入额的空间，与“本院培养—本院使用”形成合理闭环。针对上级院法官助理、检察官助理赴基层入额意愿不强的现实，可建立更加明确、可预期的组织化下沉机制：由省级和最高法、最高检会同本级法官、检察官遴选相关部门优秀助理下沉至基层法院参与入额并进入一线审判、检察岗位，明确其在基层连续任职满3年的要求，并实行实绩与廉政考核；对期满考核合格、确有岗位需要的，可通过规范程序择优回流本级法院、检察院，使下沉历练既“真下去、真办案”，也“有预期、能回流”，从制度上增强下沉动力，同时兼顾基层审判、检察力量的稳定供给。
此外，聂鑫建议地方大胆试点探索，由各省级法院、检察院结合辖区案件结构、人员结构、入额供需与队伍流动情况开展评估，在纪律要求和改革方向不变的前提下，积极稳妥推进试点探索，及时总结可复制经验，推动员额制改革配套机制更加成熟定型。
员额制改革历经近10年实践，成效有目共睹，改革重塑了司法队伍结构、激活了司法履职效能。“站在新的节点，我们要坦然正视员额制改革中出现的新情况、新问题，与时俱进，在发展中深化改革、在实践中完善制度，持续优化员额管理与配套机制，助力加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，切实让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义！”聂鑫最后说。