来源：国浩律师事务所
发布日期：2026年05月29日
引言： 2026年4月，《中华人民共和国企业国有资产法（修订草案）》（以下简称“修订草案”）首次提请全国人大常委会审议，标志着该法自2009年施行以来的首次重大修订进入立法程序。此次修订的核心亮点之一，是将实践中探索多年的“分类管理”原则正式纳入法律文本。修订草案明确，根据企业的战略定位和发展目标，将国有独资公司、国有资本控股公司原则上划分为功能类、公益类、商业类三种类型，并对考核方向作出原则性规定。然而，国有独资公司与国有资本控股公司在股东会职权、董事会构成、监督机制等核心治理环节上高度同质化，修订草案并未在治理结构层面体现差异化规定。
本文以笔者在国企法律服务中的实务观察为切入点，试图在修订草案搭建的分类管理原则框架内，剖析国有独资公司与国有资本控股公司这两类法律主体在治理逻辑上的本质差异，并在此基础上，提出一套分层、分类的差异化治理结构建构方案，以期护航国企改革行稳致远。
目 录
一、分类管理原则入法的意义与未竟之问
二、所有权层次的根本分野：行政化管理逻辑与股东权利逻辑
三、功能层次的监管差异化调节：原则、边界与保障
四、国有控股股东权利行使的类型化边界与章程设计
五、《企业国有资产法》与《公司法》的衔接：章程的关键角色与立法建议
六、结语
01
分类管理原则入法的意义与未竟之问
(一) 从政策指引到法律原则：监管精准化的基石
长期以来，对国有企业的分类管理主要依赖于政策性文件。国务院国资委等部门发布的一系列指导意见、操作指引，虽然在实践中起到了重要的导向作用，但其法律位阶、规范刚性及稳定性均存在局限。各地、各监管机构在理解和执行上容易产生差异，企业在应对不同监管要求时也常面临不确定性。修订草案将分类管理提升至法律原则的高度，其首要意义在于 实现了监管依据的法定化与稳定化 。根据《中华人民共和国企业国有资产法》第五条，国家出资企业包括国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司及国有资本参股公司。对如此多元的主体适用单一的监管模式显然不合时宜。分类管理原则入法，为针对不同类型、不同功能的企业实施差异化的监管政策、考核标准、薪酬激励乃至责任追究，提供了上位法依据，是走向精准化、科学化国资监管的基石。
其次，修订草案明确分类管理需根据战略定位和发展目标进行，并贯穿至对所出资企业的差异化考核。这表明，分类管理并非一个静止的、仅适用于一级企业的标签，而是一个动态的、可穿透的监管逻辑。它要求国资监管体系能够识别企业承担的核心功能（如保障国家安全、提供公共服务、参与市场竞争），并将与之相匹配的治理要求与考核指标，沿着产权链条向下传导，在各级子企业中得到落实。这有助于解决集团层面“一刀切”管控与下属企业实际功能错配的矛盾，推动构建“层级清晰、精准适配”的国资监管新模式。
(二) 治理结构差异化规则的供给不足
尽管意义重大，但修订草案在提供具体、可操作的治理差异化规则方面，仍存在明显的供给不足。草案以专节规定国家出资企业的公司治理，但其条款在很大程度上仍呈现出一体适用或原则性过强的特点，未能充分体现国有独资公司与国有资本控股公司在治理根基上的本质不同。
例如，在公司最高权力机构层面，《中华人民共和国公司法（2023修订）》（以下简称“《公司法》”）第一百七十二条已明确规定：“国有独资公司不设股东会，由履行出资人职责的机构行使股东会职权。”这确立了国有独资公司独特的出资人机构直接行权模式。然而，对于国有资本控股公司，其必须设立股东会，并应遵循《公司法》关于股东会组成、职权和议事规则的一般规定。遗憾的是，修订草案并未就国有控股公司股东会的实际运作如何体现分类管理要求，作出进一步细化。实践中，大量国有控股公司的股东会存在形同虚设的倾向，一年仅象征性召开一两次会议，重大决策实际上通过其他渠道预先决定，这严重背离了公司治理的基本原理。
再如董事会构成，修订草案规定了外部董事的比例要求，但对于国有独资公司与国有资本控股公司外部董事的产生机制这一关键区别，未予明确。国有独资公司的外部董事由履行出资人职责的机构委派，符合其单一出资人的行政化管理逻辑。而国有资本控股公司的外部董事，理应由股东会选举产生，非国有股东应享有提名权，以确保董事会能够代表并平衡各方出资人的利益。若在实践中混淆二者，由国有股东单方面委派控股公司的外部董事，实则构成了对非国有股东共益权的侵夺。
这种规则上的模糊与缺失，直接导致了实务中的认知错位与操作困境。作为长期服务山西国企的律师，笔者深有体会。自2020年山西各大煤企战略性重组后，涌现出大量二级、三级混改子公司。许多名义上已完成混改的国有资本控股公司，其治理模式、决策流程、管控方式仍深深沿袭国有独资公司的行政化旧轨。国有股东习惯于将控股理解为全面控制，而非国有股东则可能将参股误解为被动财务投资，双方对公司在《公司法》框架下应遵循的治理逻辑缺乏基本共识。混改企业设计公司章程时，如果严格按照国有独资公司的模式设计，非国有股东必然不满；如果完全市场化设计，国资监管部门又担心国有资产流失，方案难以通过审批。各地国资委出台的混改操作指引虽然反复强调差异化管控、治理型管控，但这些指引大多是原则性文件，缺乏可操作的规范依据。
因此，修订草案开启了分类管理的新篇章，但如何书写治理差异化的具体规则，仍是立法者、监管者与实务界共同面临的未竟之问。下文将尝试从多个维度，对这一命题进行拆解与建构。
02
所有权层次的根本分野：行政化管理逻辑与股东权利逻辑
分类治理的首要前提，是认清治理对象的法律本质。国有独资公司与国有资本控股公司，虽同属国家出资企业，但在产权结构、法律适用和治理逻辑上存在根本区别。混淆这一区别，是当前许多治理乱象的根源。
(一) 法律依据的适用：特别法与一般法的主次之辨
国有独资公司因其股东单一性，其治理结构在《公司法》的一般框架外，需要也必然存在大量特别规定。根据《公司法》第一百七十二条，其不设股东会，由履行出资人职责的机构行使股东会职权，并可授权董事会行使部分职权。但公司章程的制定和修改、公司的合并分立解散、增减注册资本、分配利润等根本事项的决定权仍保留于出资人机构。根据修订草案第三十九条（《企业国有资产法》与《公司法》的衔接规定），国家出资企业依照《中华人民共和国公司法》的规定建立和完善法人治理结构，本法另有规定的除外。这一定位，使得《中华人民共和国企业国有资产法》作为特别法，在规范国有独资公司时具有优先和主导地位。其治理在相当程度上体现为履行出资人职责的机构这一行政化主体对公司决策的直接或间接安排，可概括为行政化管理逻辑。
反观国有资本控股公司，其引入了非国有股东，形成了多元股权结构。这一结构决定了公司治理必须回归《公司法》确立的股东权利逻辑。在这里，国家作为股东，其意志必须通过股东权利的行使来表达，并与其他股东的权利在股东会上碰撞、协商、形成决议。国资监管的目标，不应通过超越《公司法》的行政命令来实现，而应通过依法、依章程行使股东权利来嵌入公司治理。因此，国有资本控股公司的治理，应当以《公司法》为主要依据和基本框架，《企业国有资产法》中适用于国家出资企业的普遍性、义务性规定（如保值增值责任、接受监督等）可作为补充，但涉及治理结构和具体权利行使的规则，若与《公司法》基本原则冲突，则应谨慎适用或通过章程约定转化。
实践中常见的误区，是将适用于国有独资公司的“报批”“备案”等行政化管理流程，直接套用于国有资本控股公司。例如，要求控股公司的年度投资计划、经理层人选甚至部分合同签署，需报国有股东上级集团审批。这实质上是以行政流程取代了股东会、董事会的决策程序，架空了公司的法人独立地位，也漠视了非国有股东的法定权利。
(二) 核心治理机关的类型化差异
基于上述不同逻辑，两类公司在核心治理机关的设置与运行上，理应呈现系统性差异。
1.股东会或行权主体：从唯一行权到多元协商
国有独资公司不设股东会，履行出资人职责的机构是唯一的意志形成与表达中心，决策效率高，但制衡机制相对内部化。而对于国有资本控股公司，股东会则是其不可或缺的最高权力机构。修订草案及配套规则应着力保障股东会，特别是非国有股东在股东会中的实质性参与权。这包括但不限于：保障股东会的定期与临时会议能够依法依章召开；明确并细化股东提案权、召集权的行使程序；确保所有股东，特别是中小股东能获得充分、及时的信息以进行决策。股东会不能沦为“年终通报会”，而应成为不同资本意志公平博弈、形成公司合意的核心场所。
2.董事会：从执行单元到决策中枢
在国有独资公司中，董事会虽然在法律上被赋予经营决策权，但其成员主要由出资人机构委派或提名，其决策往往需要事先征得出资人机构的同意并体现其意图，更多扮演着战略执行与日常经营管理的角色。而在国有资本控股公司中，董事会应真正成为公司的经营决策中枢。其成员由股东会选举产生，应对全体股东负责。外部董事的产生机制尤为关键：他们应由股东会选举，且选举过程应保证非国有股东的提名权与表决权。董事会应依照法律和章程授权，独立做出经营决策，国有股权董事可以传达国资监管的政策导向和国有股东的关切，但必须通过董事会的议事程序和表决规则来发挥作用，不能直接下达指令。
3.监督机制：从向上负责到向全体股东负责
修订草案引入了审计委员会制度。对于国有独资公司，审计委员会对履行出资人职责的机构负责并报告工作，是内部监督体系的延伸。而对于国有资本控股公司，审计委员会的定位应有所不同。其成员应由股东会任免，审计结果应向全体股东公开，而不仅仅是向国有股东或国资监管部门报告。为确保监督的独立性与公正性，应考虑在审计委员会中设置由非国有股东推荐或公认的独立人士担任的委员。监督报告的开示对象，是区分“行政化内部监督”与“公司化治理监督”的重要标志。
4.经理层：从推荐聘任到市场化选聘
经理层的选聘是公司经营自主权的集中体现。国有独资公司的经理，往往由出资人机构推荐，董事会履行聘任手续，带有较强的行政任命色彩。国有资本控股公司的经理层，则应真正由董事会根据公司需要，通过市场化方式公开选聘。国有股东可以推荐候选人，但必须与非国有股东推荐的候选人一道，接受董事会的评估与选择。章程应明确经理层的选聘标准、程序与授权范围，保障董事会在此事项上的独立决策权。
03
功能层次的监管差异化调节：原则、边界与保障
在所有权层次区分的基础上，分类管理进一步要求根据企业的功能定位（功能类、公益类、商业类），对监管重点、考核标准和治理介入的强度进行差异化调节。这并非否定《公司法》的基本原则，而是在尊重公司治理共性的前提下，对特定类型企业施加与其社会功能相匹配的特殊约束或保障。
(一) 功能类企业：战略管控与股东权利的平衡
功能类企业承担保障国家安全、掌控国民经济命脉等战略任务。对此类企业，无论独资还是控股，强化战略管控具有正当性和必要性。但这种管控必须有清晰、有限的边界，并尽可能通过公司治理程序实现。
强化功能类企业战略管控的关键在于明确“战略保留事项”的范围。公司章程中不应出现“涉及国家利益的事项由国有股东决定”之类模糊、宽泛的条款，这无异于授予国有股东无限否决权。相反，应通过列举方式，将战略保留事项具体化、透明化，例如：核心技术的转让或授权、特定战略资源的处置、关系国防或重大经济安全的投资方向变更等。对于这些明确列举的事项，可以在章程中约定国有股东享有否决权或特别决议权。而对于清单之外的事项，公司应享有完整的经营自主权，国有股东应通过正常行使股东权利来施加影响。这种“清单管理”模式，既保障了国家战略安全，也尊重了公司治理的基本规则和其他股东的合法权益。
(二) 公益类企业：服务约束与经营自主的兼容
公益类企业以提供公共服务、保障社会民生为首要目标，其产品或服务价格常受政府管制，利润分配也可能受限。对此类企业的监管，应聚焦于其公共服务职能的履行质量与成本控制。
公益类企业监管治理设计的重点在于，在确保公共服务目标的前提下，最大限度赋予企业经营管理上的灵活性。例如，可以在章程中约定，企业的服务标准、定价机制需符合政府主管部门的要求，并将此作为管理层考核的重要指标。同时，应鼓励企业通过改善管理、技术创新来控制成本、提高效率，由此产生的合规利润，应依法依章进行分配，以保障包括非国有股东在内的所有投资者的合理回报。监管不应过度介入企业的采购、用工、营销等具体经营环节，而应通过设定结果性、社会性指标进行考核。
(三) 商业类企业：市场化竞争与股东平等原则
商业类企业处于充分竞争行业，其目标是追求经济效益和市场竞争力。对此类企业，差异化治理的核心要义是最大限度推行市场化，并严格贯彻股东平等原则。国有股东除依据《公司法》和公司章程享有的、与其持股比例相对应的股东权利外，不应享有任何额外的、超比例的特权或控制手段。
实践中，商业类国企的混改常常陷入“形混实不混”的困境。例如，国有股东虽为参股或非控股地位，却可以通过章程约定掌控公司的品牌使用权、财务负责人任命权、重大投资审批权等。这种“名义混改、实质控制”的做法，严重挫伤了非国有资本的投资信心和参与积极性。对于商业类混改企业，其章程设计必须坚守“同股同权”的底线。任何可能限制公司自主经营或赋予某一股东特殊权利的条款，都必须具有充分的商业合理性，并经过非国有股东的实质性同意。国资监管机构也应以更开放的心态，允许商业类混改企业真正按照市场规律运作，将监管重心从过程干预转向结果考核和风险防控。
04
国有控股股东权利行使的类型化边界与章程设计
在国有资本控股公司中，国有股东如何合法、合理、有效地行使权利，既实现国资监管目标，又不损害公司独立性和其他股东利益，是分类治理中最具实操性的挑战。笔者借鉴公司治理理论与实务经验，将国有控股股东的管控行为类型化为四类，并分别探讨其权利边界，为律师设计公司章程提供具体框架。
(一) 程序管控：参与权与干预权的界限
程序管控指国有股东通过委派的董事参与董事会会议，就公司战略、经营计划、财务状况等进行讨论、质询、提出建议。这是对股东知情权与参与权的正当行使。
边界在于，参与不能滑向干预。国有股东的代表在董事会会议上可以充分表达意见，但无权以“集团要求”“上级指示”等名义，直接指令公司管理层执行某项未经董事会正式决议的事项。董事会是集体决策机构，任何决策都应遵循议事规则，以决议形式作出。若某项决议未获董事会通过，国有股东若认为其至关重要，应通过股东提案程序，提交股东会审议。比如董事会成员有权就任何经营事项提出讨论和质询，但董事会决议是公司经营决策的唯一有效形式。任何董事不得直接向经理层下达违背已生效决议或未经决议程序的指令。
(二) 事项管控：表决权与命令权的分野
事项管控涉及公司重大决策，如修订章程、增减资、合并分立、重大投资、重大资产处置、对外担保、利润分配等。在此领域，国有股东的权利边界非常清晰：按持股比例行使表决权。其不能以任何形式绕过股东会程序单方面决定重大事项。其中，关联交易是重中之重。根据《中华人民共和国企业国有资产法》的精神，禁止不公平的关联交易。在国有资本控股公司中，此要求应通过更严格的程序予以保障。章程应建立关联交易三重审查机制：（1）事前披露：关联交易提案必须提前向全体董事、监事充分披露关联关系、交易内容、定价依据；（2）回避表决：关联股东及其代表董事必须在相应的股东会、董事会会议上回避表决；（3）公允性审查：交易价格应优先参照市场价，无市场参照的需经第三方评估，评估机构的选择可约定由董事会审计委员会或独立董事主导。对于可能损害公司利益的关联交易，非国有股东应享有请求撤销的权利。
(三) 标准管控：公允性保障与单方强制的区别
标准管控涉及资产评估、转让定价、利润分配标准等。国有股东有权要求相关操作符合公允、透明的标准，但无权单方面设定或操纵标准。
以资产评估为例，为防止评估流于形式、结果有失公允，章程可引入异议评估机制。比如，若持有一定比例股权的非国有股东对评估结果提出书面异议，并说明理由，有权共同委托或申请法院指定另一家具备资质的评估机构进行复核。复核费用由异议方预付，但最终可根据复核结果确定承担方。若两次评估结果差异超过约定幅度，可由双方协商确定。在利润分配上，国有股东不能以“国资监管需要”为由，长期阻碍公司向股东分配利润。若公司连续盈利且符合分配条件而不分配，损害了小股东利益，异议股东可依据《公司法》相关规定寻求救济。
(四) 信息管控：知情权与商业秘密的平衡
国有股东依法享有知情权，有权查阅财务报告、会计账簿等资料。但知情权并非无限监控权。边界在于，信息索取的范围、频率和方式不得构成对公司正常经营的干扰，不得侵犯公司的商业秘密或其他股东的合法权益。例如，国有股东要求提供全部客户名单、详细成本构成等深度经营信息，若无正当理由，可能超出合理范围。章程可以对信息提供的范围、程序作出细化约定。具体观点可参考笔者前段时间发文的《新〈公司法〉下股东知情权的行权边界与风险防范——兼评〈公司法司法解释（征求意见稿）〉中股东知情权实务要点》。
05
《企业国有资产法》与《公司法》的衔接：章程的关键角色与立法建议
实现分类治理，最终需要依靠每一个国家出资企业的“小宪法”——公司章程。章程是连接《企业国有资产法》的特别要求与《公司法》一般原则的枢纽，也是将分类管理、差异化治理理念定制化落地的关键载体。
(一) 章程作为差异化治理的主要工具
对于国有独资公司，章程主要由履行出资人职责的机构制定或批准，内容需全面落实《企业国有资产法》及监管机构关于治理结构的特别规定。对于国有资本控股公司，章程的制定与修改则是股东间协商博弈的结果。律师在协助起草或修订章程时，应着力将前文所述的各类差异化规则转化为具体的、可操作的条款。
1.明确公司类型与功能定位 ：在章程首部或总则中，明确公司属于国有资本控股公司，并可根据监管分类注明其功能类别（如商业类），这为后续适用差异化规则奠定基础。
2.细化股东会、董事会、监事（会）的职权与议事规则 ：根据公司是独资还是控股，是功能类还是商业类，差异化设计各机构的职权清单。例如，商业类控股公司可赋予董事会更大的投资决策授权；功能类控股公司则需明确股东会对特定战略事项的保留决策权。
3.设定权利行使的特别程序与保障 ：将关联交易审查程序、异议评估机制、信息知情权边界、利润分配政策等具体规则写入章程。
4.约定争议解决方式 ：明确股东之间、股东与公司之间因治理、权利行使等发生争议时的解决路径，如协商、调解、仲裁或诉讼，并尽量选择专业、中立的仲裁机构。
(二) 对立法与监管的实务建议
为使修订草案确立的分类管理原则真正“活”起来，笔者结合实务痛点，提出以下建议：
1.出台分类治理的配套实施细则与章程指引 ：建议国资监管部门在修法后，尽快制定并发布《国有资本控股公司治理指引》及《国有企业公司章程差异化设计指引》。指引应提供针对不同类型（独资/控股）、不同功能类别企业的章程示范文本或核心条款库，明确“必备条款”“推荐条款”和“可选条款”，为企业提供清晰、合规的治理模板。
2.建立国有股权董事权责清单与行为规范 ：明确国有股权董事在董事会中的角色定位、权利边界、义务和责任。制定其参与决策、发表意见、报告工作的具体规范，使其既能够有效传递国家意志，又严格遵守董事的忠实与勤勉义务，避免角色混淆。
3.完善监管容错纠错机制 ：推动国资监管从“怕出错、不敢改”向“鼓励探索、宽容失误”转变。对于在市场化混改、治理创新中，程序合规、尽职尽责、未谋取私利但因市场风险等原因未能实现预期目标的，应依法依规免除或减轻相关决策者的责任。这是激发改革活力、推动“实质混改”的必要制度环境。
4.强化司法保障与案例指导 ：最高人民法院可通过发布典型案例的方式，统一裁判尺度，引导企业规范治理。
06
结 语
《企业国有资产法》的修订，将分类管理从政策理念擢升为法律原则，是我国国资监管体制改革迈向深化、细化、法治化的重要里程碑。然而，法律的生命在于实施。将“分类”二字从立法文本转化为治理实践，从监管标签内化为企业基因，仍有漫长的路要走。
本文的核心论点是，有效的分类治理必须建立在承认并尊重国有独资公司与国有资本控股公司治理逻辑本质差异的基础之上。实现这一切的最终落脚点，在于通过科学、精细的公司章程设计，以及国有股东对其权利行使行为的严格自律与规范。
作为法律实务工作者，我们期待修订草案能在后续审议中，对治理结构的差异化规则予以进一步充实与明确。我们更期待，在修法完成后，一个由清晰法律规则、可操作监管指引、市场化公司章程和公正司法裁判共同构成的、立体化的分类治理生态系统能够得以建立。唯有如此，方能真正实现国有资产保值增值与市场经济活力迸发的双重目标。这既是本次修法的宏大愿景，也是每一位公司法律师在微观实务中孜孜以求的专业使命。
作者简介
李瑶
国浩太原律师
业务领域：公司治理、国资国企改革、并购重组
邮箱：liyao@grandall.com.cn
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